LUKIJALLE

PALAUTE
Juhani Artto

Kuinka suuri osa kehitysyhteistyön myönteisistä tuloksista on muodostunut siitä, että suomalaiset ovat itse oppineet ja saaneet hyödyllisiä kokemuksia?

Uskoisin, että omien kokemusten kautta saatu oppi on suurin yksittäinen tekijä kehitysyhteistyön laadun parantumisessa. Omat käytännön kokemukseni alkavat vuodesta 1980 ja täytyy sanoa, että silloin oli paljon auttamisen halua, mutta käytössä oli kovin puutteellinen työkalupakki. Kehitysyhteistyön menetelmät olivat vasta muotoutumassa, eikä asiaa helpottanut se, että laitetoimitukset oli yleensä sidottu Suomesta tehtäviin hankintoihin.

1980-luvun alussa Ilkka Ristimäen aloitteesta erotettiin projektisykli maaohjelmaneuvottelusyklistä, otettiin käyttöön toiminnan tavoitteet ja resurssit määrittelevät projektidokumentit sekä aloitettiin evaluaatiotoiminta. Kehitysyhteistyö alkoi olla selkeän suunnitelmallista ja tavoitteellista. Samalla siihen alkoi liittyä vastapuolelle osoitettuja ehtoja. Nämä olivat kuitenkin siinä vaiheessa suoraan projektiin liittyviä ja luonteeltaan teknisiä. Tein kehitysyhteistyötä Lusakassa vuosina 1984-1988 ja saatoin itse nähdä tuona aikana tapahtuneen muutoksen. Hajanaisista ulkoasiainministeriön suoraan palkkaamien asiantuntijoiden toteuttamista yhteistyöohjelmista siirryttiin konsulttiyritysten toteuttamiin projekteihin.

Alkuvaiheessa kehitysyhteistyö nähtiin hyvin teknisenä suorituksena ja suuri osa asiantuntijoista oli insinöörejä. Ajateltiin varmaan, että kehityksen puute on jonkinmoista teknisen osaamisen puutetta. Tähän tekniseen lähestymistapaan liittyi se, että asiantuntijat tekivät monesti aivan käytännön töitä kehitysmaalaisen organisaation omien työntekijöiden puolesta. Varmaan samaa juurta on myös se, että kulttuurikysymyksille ei uhrattu riittävästi ajatustyötä, kun yhteistyökohteita suunniteltiin.

Suunnitelmallisesti toteutettuihin projekteihin, joissa varat kiersivät hankkeita toteuttaneiden konsulttien kautta, liittyi niin hyviä kuin huonojakin puolia. Hyvä puoli oli se, että väärinkäytökset olivat erittäin harvinaisia. Huonoa oli taas se, että kumppanimaan oman järjestelmän rinnalle rakennettiin rinnakkaisjärjestelmä, jonka kautta resurssit kierrätettiin. Tämä luonnollisesti rapautti maan oman järjestelmän.

1990-luvun alkuun mennessä oli opittu painottamaan maan omien viranomaisten vastuuta yhteistyön toteuttamisessa. Konsulttiyritykset eivät enää vastanneet hankkeiden toteutuksesta, vaan tarjosivat neuvonantajapalveluita. Projektidokumentit pyrkivät nyt määrittelemään enemmänkin tavoitteet kuin keinot niiden saavuttamiseksi. Käytännön toimintaa ohjattiin ohjausryhmien ja vuotuisten työsuunnitelmien kautta. Projektimuotoisessa yhteistyössä eletään edelleen tämän prosessin jatkumoa, jossa kansallisen toteutuksen merkitys on koko ajan painottunut.

Vähitellen alettiin kuitenkin tajuta projektimuotoisen avun sen saajan hallinnolle eri avunantajien erilaisista vaatimuksista johtuva taakka ja useat maat ryhtyivät valmistelemaan sektoriohjelmia (silloin sektorikohtaisia investointi-ohjelmia). Niissä avun vastaanottajamaa määrittelee yhteistyön tavoitteet ja avun antajat sitoutuvat yhdenmukaistamaan menetelmiään näiden ohjelmien toteutuksessa käyttäen muun muassa erilaisia yhteisrahoitusjärjestelyjä. Tämäkin prosessi on edelleen käynnissä.

Kuluva vuosikymmen toi mukanaan köyhyyden vähentämisohjelmat (PRSP), joita nyt toteutetaan lähes kaikkialla. Nämä ohjelmat muodostavat rungon, johon kaikki sektoriohjelmat tukeutuvat. Yhdessä vuosituhannen kehityspäämäärien kanssa köyhyyden vähentämisohjelmat muodostavat sellaisen yhteisen arvo- ja tavoitepohjan, jonka varaan kaikkien avunantajien on aiempaa helpompi rakentaa keskenään yhteensopivia ja kumppanimaita vähemmän kuormittavia ohjelmia.

Viime vuosina ovat kehityskeskustelun ytimeen nousseet avunantajien menettelytapojen yhdenmukaistaminen (harmonisointi), niiden sopeuttaminen yhteistyömaan omiin järjestelmiin (alignment) ja kehityspolitiikan johdonmukaisuus (koherenssi). Suomi on ollut näissä prosesseissa mukana ennen kaikkea oman kokemuksensa tuomien opetusten pohjalta. Vain oma kokemus voi ohjata hallittuun muutokseen kehitysyhteistyön toteutuksessa jatkuvasti muuttuvassa toimintapympäristössä.

Suomi tiukensi ja monipuolisti apunsa ehtoja 1980-luvun puolivälissä (talouspolitiikka) ja sen jälkeen (ihmisoikeudet, demokratia, hallintokulttuuri). Olisiko ehdollistamisessa pitänyt edetä jollakin toisella tavalla? Jos olisi, niin minkälaiset ratkaisut olisivat olleet parempia?

1980-luvun alkupuolella moni Suomen perinteinen kehitysyhteistyökumppani oli ajautunut taloudelliseen umpikujaan ja kävi aikamoista painia Bretton Woods -instituutioiden kanssa. Ne vaativat kehitysmaita noudattamaan talouden rakennesopeutusohjelmia. Näistä taas yleensä puuttui sosiaalinen ulottuvuus ja niiden toteuttamista seurasi usein yhteiskunnallisia levottomuuksia. Eräät kehitysmaat, esimerkiksi Tansania, pyrkivät saamaan Pohjoismaista vastapainon Bretton Woods -instituutioille. Kuitenkin myös Pohjoismaat vaativat talouden tervehdyttämistä. Samalle ne vaativat Maailmanpankkia ja Kansainvälistä Valuuttarahastoa ottamaan yhteiskunnalliset näkökohdat paremmin mukaan rakennesopeutusohjelmiin. Vähitellen rakennesopeutusohjelmat kehittyivät sosiaaliset näkökohdat paremmin huomioon ottaviksi (structural adjustment with human face), mutta huonosta nimestään ne eivät koskaan päässeet.

Jälkeenpäin on helppo todeta, että noudatettu talouspolitiikka oli epätervettä ja rakennesopeutusohjelmat raakileita. Suomi ja muut Pohjoismaat olivat kuitenkin etujoukossa vaatimassa niin talouspoliittisia uudistuksia kuin rakennesopeutusohjelmien kehittämistäkin.

Hyvä hallinto, ihmisoikeudet ja demokratia tulivat kansainväliseen kehityskeskusteluun voimalla mukaan 1990-luvun alussa. Omasta puolestani olen vakuuttunut siitä, että hyvä hallinto, demokratia ja ihmisoikeuksien kunnioitus ovat yhteiskuntien tasapainoisen kehityksen perusedellytyksiä. Niitä koskeva ehdollistaminen voi joskus tuntua kehitysavun vastaanottajista kiusalliselta ja asiasta käytävä dialogi vaatii hienotunteisuutta. Olen itsekin törmännyt tilanteisiin, joissa avunantajia on syytetty liiasta painostuksesta ja kiirehtimisestä näissä asioissa. Minulla on kuitenkin tunne, että aivan viime vuosina dialogi on vapautunut ja arvopohja muuttunut yhteneväisemmäksi.

Minusta tuntuu, että vuosituhannen kehityspäämäärien ja köyhyyden vähentämisohjelmien muodostama yhteinen tavoitepohja on olennainen tekijä myös arvojen lähentämisessä. Tuoreimmat edustustokokemukseni Mosambikista osoittivat, ettei hallituksella ja avunantajilla, Bretton Woods -instituutiot mukaanlukien, ollut erilaisia tavoitteita, vaan erimielisyydet liittyivät lähinnä tavoiteaikatauluihin ja muihin vastaaviin asioihin.

Olisi varmaan ollut hyvä, jos kehitysmaat olisivat 1980-luvulla ja sitä ennen asettaneet hankekohtaisia ehtoja avunantajille esimerkiksi omien normiensa, standardiensa ja raportointimenetelmiensä noudattamisessa. Kun näin ei tehty, seurauksena oli käytäntöjen hajoaminen hallitsemattomaksi varsinkin vähiten kehittyneissä maissa ja siitä on kärsitty tähän päivään asti. Tuntuu jälkeenpäin käsittämättömältä, että jokainen avunantaja vei mukanaan omassa maassaan valmistetut sähkölaitteet, traktorit ja kuorma-autot, vaikkei niillä olisi ollut maassa huoltoa, eivätkä ne vastanneet vastaanottajamaan standardeja. Jotkut maat - esimerkiksi Intia - asettivat vaatimuksia avunantajille ja säästyivät sen ansiosta  paljolta harmilta. 

Kertokaa jostakin teille henkilökohtaisesti hienosta tai hauskasta kokemuksesta kehitysyhteistyön yhteydessä.

Olin Windhoekin suurlähetystössä 1990-luvun alussa, jolloin kehitysyhteistyövaroja laman vuoksi leikattiin. Uutena yhteistyömaana Namibia oli erityisen suojaton näitä leikkauksia vastaan, sillä tuskin mistään yhteistyökohteesta oli ehditty solmia sopimuksia. Teimme tuolloin päätöksen, että tehdään ainakin jotain kunnolla, eikä vähennetä kaikesta juustohöylällä. Tämän mukaisesti Engelan terveydenhuoltohanke toteutettiin täysimääräisenä samalla, kun monesta muusta kohteesta jouduttiin luopumaan.

Angolan vastaisella rajaseudulla toteutettu hanke oli työläs ja vaativa, mutta siitä tuli monessa suhteessa menestyksekäs. Projektiin liittyneen sairaalan peruskiven muurasivat presidentti Nujoma ja valtiosihteeri Ahtisaari ja sairaalan vihkivät käyttöönsä kolme vuotta myöhemmin presidentit Nujoma ja Ahtisaari. Hankkeen toteutusta johtaneesta namibialaisesta virkamiehestä tuli terveysministeriön kansliapäällikkö ja sen kehittämät suunnittelumenetelmät otettiin käyttöön koko terveysministeriössä.

Toiminta projektiin liittyvissä ohjausryhmissä oli uutta namibialaisille. Olen harvoin nauttinut työstäni niin kuin Oshakatissa pidetyistä ohjausryhmän kokouksista, joissa hankkeen kohderyhmien edustajat yhdessä pohtivat ratkaisuja esiin tulleisiin ongelmiin. Tällainen viranomaisten ja eturyhmien yhteinen pohdinta sitoutti kaikki osapuolet hyvin hankkeen tavoitteisiin. Ohjausryhmä koki, että se voi tehdä todellisia päätöksiä. Tämä oli myös minulle oiva käytännön kehitysyhteistyön korkeakoulu, jonka kuluessa opin sen, että omistajuus on onnistuneen kehitysyhteistyön tärkein edellytys.

Aivan erityisen lisänsä hankkeeseen toi se, että Engelassa oli toiminut jo 1920-luvulta lähtien suomalaisten lähetystyöntekijöiden ylläpitämä sairaala, joka aivan rajan pinnassa sijainneena oli tarjonnut terveyspalvelut myös suurelle joukolle angolalaisia. Tutustuminen Namibian luterilaisen kirkon piispaan ja maassa useita vuosikymmeniä asuneisiin lähetystyöntekijöihin oli ainutlaatuinen kokemus. He toimivat myös korvaamattomina oppaina. Toisaalta kehitysyhteistyö tutustutti lähetystyöntekijäin kanssa työskennelleet namibialaiset aivan uudentyyppisiin suomalaisiin.

Juhani Toivonen on toiminut kehityspoliittisen osaston apulaisosastopäällikkönä vuodesta 2003. Hän vastasi kysymyksiin sähköpostitse 15. tammikuuta 2005.